重视基本公共服务均等化对残疾人服务的十大思考
王旭东1 朱立芸2
（1.甘肃省社会科学院；2.西北师大，兰州 730070）
重视基本公共服务均等化对残疾人服务的十大思考
王旭东1 朱立芸2
（1.甘肃省社会科学院；2.西北师大，兰州 730070）
当前，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，并由此使地区间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，并已成为社会公平、公正的焦点问题之一，实行公共服务均等化在当前具有非同寻常的重大意义，所以基本公共服务均等化是缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡发展的重要途径。
2006 年10 月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”十七大明确指出“缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共服务均等化。”基本公共服务均等化问题已成为当前我国经济社会发展中的一个重要热点问题。笔者认为，我国现阶段的全国性基本公共服务涵盖的内容可界定为医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、基本教育（义务教育）、社会救济、就业服务和养老保险。
2007-2009年度全国残疾人状况监测结果表明，残疾人总体生活状况有一定改善，但与全社会平均水平仍存在不小差距，残疾人在医疗、康复、教育、就业、社会参与等方面还面临许多困难。通过对残疾人生存、发展和环境三大类17项的指标监测，残疾人全面小康实现程度与国家统计局公布的全国全面建设小康社会实现程度相比差距还相当明显。考察欠发达地区基本公共服务均等化的发展趋势，涉及到为何提供，为谁提供，提供什么，谁来提供、怎样提供等问题。在我国整体推进社会保障和服务事业发展的同时，需要给与残疾人特别的关注和照顾，特别是在经济保障、医疗和康复上予以倾斜，实施特别的政策保护。
“残疾是一个演变中的概念，残疾是伤残者和阻碍他们与其他人在平等基础上充分和切实地参与社会的各种态度和环境阻碍相互作用所产生的结果”。[2] 2010年《政府工作报告》指出，“加强残疾人社会保障和服务体系建设，进一步落实好扶残助残的各项政策，为他们平等参与社会生活创造更好的环境”。中国残联提出“两个体系”建设，前者主要指惠及所有残疾人的政策法规体系，后者指的是为有需要的残疾人提供专业服务的机构体系。目前，服务体系仍很薄弱，远远不能满足残疾人的需求。
一、基本公共服务均等化过程中的残健群体间差距
每个人都处在经济、社会、文化、生态、历史、艺术等要素共生共长的环境中。我国现有残疾人8296万，城镇残疾人口24.96%，农村残疾人口75.04%，东、中、西部地区的残疾比例分别为6.2%、6.49%和6.78%。目前我国残疾人基本公共服务在区域、城乡、人群、各类设施发展之间均存在一定的差距：一是，区域间残疾人公共服务差距比较大，和地区经济发展水平正相关，与地方财政体制密切相关。二是，城乡之间残疾人基本公共服务差距非常明显，医疗卫生资源集中在城镇，城乡残疾人基本公共服务设施供给差距大，各类公共基础设施的供给城乡不均：医疗卫生资源集中在城镇，农村基层医疗卫生机构普遍基础薄弱，农村残疾人无法得到切实的康复服务；农村特殊教育资源如师资、教学设施匮乏；农村福利企业和无障碍设施的建设空白；社会保障水平差距大。三是，不同群体之间公共服务不均衡，表现在正常人和残疾人之间的差距；残疾人群内部因为残疾类型、残疾程度的差异，导致残疾人之间所享受的基本公共服务存在差别。四是各类设施的发展之间不平衡。缺乏现代化的设施和服务体系，基本公共服务体系不健全。
为各类残疾人提供各种基本公共服务，欠发达地区残疾比例相对比较高，残疾人口多，设施的建成比较少，生活水平比较低。要通过制度设计实现社会公平。有尊严的生活，首先应该是在物质上有保障。怎么实现？靠的是发展经济、创造财富。只有奠定物质基础，让人民富裕起来了，才能谈得上过有尊严的生活。再就是通过制度设计来实现社会公平。比如从残疾人角度出发，如果残疾人与常人地位不平等，也谈不上有尊严，残健共享共建是国家基本国策，这就是最高的制度设计。在经济欠发达地区，需要多运用制度创新，保障社区残疾人基本公共服务，逐步将残疾人基本公共服务深入到城市乡村每一个社区，促进残疾人“平等、参与、共享”，让他们同健全人一样，共享改革发展的社会经济文化成果，同健全人一样以平等地位与均等机会参与社会生活和国家建设。排除外部因素，个人内心世界的健康向上也很重要。残疾人要提倡自尊、自立、自信、自强，有尊严的生活也要靠每个人自己去争取。
基本公共服务均等化就是最大的公平。根据第二次全国残疾人抽样调查（2006），现在每个残疾人的平均年收入不到全国人均年收入的一半。残疾人占农村地区贫困人口的1/3。我国的残疾人口超过8296万，并且现在那些需要康复服务的人之中仅有1/3能够享受这种服务，那些需要辅助器具的人里面仅有1/5得到了辅助器具。类似的数字也适用于教育和就业的获得情况。
2010年两会热议的房子、教育和医疗话题其实都涉及到一个基本公共服务均等化问题。基本公共服务均等化是人尊严的最大体现，生活在同一片土地上，同样的社会制度下，却享受着不同的教育和医疗资源！这就很难说有尊严。短短几年时间，广东新农合住院报销的比例已从10%上升到20%、再到30%，去年达到42%，今年统筹水平提高了，报销比例也会提高到45%-50%，以后会更高。不久前出台了《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009-2020年)》，其中多处指出要改善残疾人教育、康复、住房等多方面的现状，为残疾人带来福音。
。而不久前《甘肃省扶助残疾人规定》出台，规定“降低残疾人城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗住院自付标准，残疾人医保住院、大病住院报销比例在原有基础上分别上浮15%、20%”，相比较来说甘肃残疾人住院报销比例只是广东的一半。
二、残疾人公共服务是一项不断满足残疾人特殊需求的特色服务
中国的关键问题是找到提供能让更多的人享受优质服务（康复、教育、职业培训等）的社会福利与同时避免对正在建立起来的长期残疾福利的依赖之间的恰当平衡。[3]居民应当不分城乡、不分地区享有对基础教育、公共卫生和基本医疗、基本养老保险和社会救助的权利。国家必须保障所有居民享有基础教育、公共卫生和基本医疗、基本养老保险和社会救助。社会保障体系和社会服务体系建设的根本目的，是提高残疾人群体的福祉水平；设施建设是前提，完善服务功能。制定总体规划，整合社会资源，明确基础设施建设项目，着力增强服务功能，形成独具特色的面向残疾人的服务平台。人才培养是保证，提升业务素质。要建立适应残疾人多种需求的结构合理、精通业务的专业化服务人才队伍。
按照政府主导、社会共建的原则，加快建设残疾人社会服务体系。[4] 服务型政府管理的基本精神是实现社会正义,政府的职责是实现和保障社会公正。[5]残疾人公共服务是一项新的系统工程。社会支持实质是为残疾人提供各种形式的服务和帮助。[6]是一项不断满足残疾人特殊需求的特色服务，是随着社会公共服务事业推进而有待于开发的新的公共服务领域。其内容可包含：综合评估服务、综合康复服务、特殊教育服务、就业扶持服务、生活照料服务。此外，还有辅助器具服务、家属资源服务、无障碍环境服务、特殊文化艺术体育服务和残疾人权益维护服务等。
加强残疾人公共服务建设，应立足基本国情、省情，在当前基本公共服务资源配置不足和社会总福利水平不高的情况下，正确处理好“有限的公共服务”和“无限的服务需求”之间的关系，处理好社会发展与残疾人群体利益之间的关系，处理好政府、社会和家庭之间的责任关系，处理好发展目的与发展手段的统一、效率和公平的统一。在具体工作中，要认真把握以下几个原则和导向。一是要以改革发展的思路，切实加强加快推进；二是落实政府主导作用，做好总体发展规划；三是加大服务机构、服务设施和服务项目开发建设的力度；四是培育和发展社会服务组织；五是加强专业服务人才队伍建设；六是完善残疾人服务政策和法规建设，规范残疾人公共服务发展。
三、社区是实现残疾人基本公共服务的前沿阵地和第二家园
随着我国市场经济体制的建立，涉及家庭和个人的许多福利事项已经从原单位剥离出来，逐步进入社区。社区不仅是残疾人生活的场所，也是他们进行社会交往、获取来自政府和社会信息、寻求社会帮助的场所，成为他们生活的最主要的依托。同样，其康复医疗、就业、文化体育活动都一定程度上依托着社区这个载体进行。
（一）社区残疾人基本公共服务的范畴
社区层面的基本公共服务体系是以各类社区公共服务设施为基础，以全体社区居民为服务对象，以满足社区居民公共服务和多样性生活服务需求为主要内容的服务网络及运行机制。
重点是面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务。面向社区居民的便民利民服务；面向社区单位的社会化服务；面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。社区残疾人基本公共服务则是以不同残疾人的需求为依据，为其提供包括康复、就业、教育、购物、无障碍设施、社会保障以及托养照顾等内容的服务。同时，公共财政的支持力度是“社区残疾人基本公共服务均等化”能否实现的重要因素。[7]
（二）社区残疾人基本公共服务有其自身的特点，即“就近就地、经济适用、简便易行。所提供的基本公共服务要尽可能地便于贴近社区生活，便于残疾人使用。各地依据其地方经济发展水平的差异，需采取不同的措施来实现残疾人的基本公共服务均等化。
1、加大财政投入。与发达国家相比，我国财政体制仍属于建设型财政，在社区层面，经济建设型的生产投资远大于公共服务投资。社区康复医疗是一种组织与技术相结合的体系，是大面积的、有效地实施康复的途径。社区康复是社会综合发展、社会保障体系的组成部分，在残疾人口众多、经济不发达的国家可视为康复的有力形式。围绕保障民生，一是财政要加大对一些福利性、公益性的社区基本公共服务项目的资金投入；二是对社区基本公共服务的投入效益制定明确的评估体系，硬化公共服务指标。财政依据各社区残疾人现状予以预算，保证资金的有效拨放；加大对农村地区基本公共服务的投入，实现区域间和城乡衔接的基本公共服务体系。
2、服务供给多元化。完善和改善政府的职能，提升政府的公共服务职能。努力培育非政府组织，发挥它在社区残疾人公共服务中的作用，减轻政府财政负担。智力、视力和晋升残疾人对生活服务的需求较高，分别为26.95%、25.91%和24.83%，主要是其生活自理能力相对较弱，对家人和照顾者的依赖程度较高，给家庭带来的压力较大，因此在生活上有更多地需求。[8]所以，建议完善社区志愿服务制度，加入相应的志愿者法制保障，同时调动社会各种团体组织加入到为残疾人服务当中。如此，才能使得残疾人在社区层面的基本公共服务得到更加切实的保障。
建立以社区居民委员会为核心、社区残疾人组织为纽带、社区服务机构为基础的工作机制，促进残疾人平等参与社会生活。发挥社区居委会的自治组织作用，充分利用社区残疾人协会联系残疾人的优势，以人为本，落实社区为残疾人的各项服务工作，夯实基础，逐步建立符合市场经济条件下的社区残疾人工作机制，推进残疾人事业持续健康发展，调动残疾人的积极性，提高残疾人参与社会生活的能力。[9]
3、规划上高度重视。由于残疾人数量大、在地域分布上的均质性，伴随着老龄化的加速，这部分人需求也在逐步凸现。城市是各种人群集聚生活的地方，城市设计要以人为本，全面发展，这个“人”应该着重是弱势群体，城市规划更应该关注的是残疾人，因为他们的获取保障和自身利益的能力有限。生活质量、获取资源很大程度依赖于公共服务的支撑。实现残疾人基本公共服务利益均等化，是基本公共服务均等化中重要的话题。
在城市总体规划、控制性详细规划中应加入相关的硬性指标，在修剪性详细规划和各项城市设计中需要充分考虑到残疾人的具体需求。
各社区必须按标准配备相应的残疾人、老年人康复医疗场所，社区周边必须配备便于使用的商业设施。
4、建设无障碍环境。我国各地区人均GDP与拥有无障碍设施社区比例具有很强的正相关性，与地区经济发展水平密切相关。[9]把全社会范围内的无障碍设施建设纳入公共服务体系，确立基本标准，在公共建筑、公共交通等立法中作出明确规定。视力残疾人和肢体残疾人对残疾人无障碍设施的需求比例相对较高，分别为5.25%和3.26%。[10]一是要完善社区各类无障碍设施的建设：如入户设坡道和电梯，交叉路口人行道设置缘石坡道，盲道系统完善，居住区级公共绿地入口地段应设盲道。有残疾人居住的住户需要为其免费安装扶手、无障碍卫生间等必要设施。二是建设信息无障碍环境：影视节目的手语和字母、盲人有声读物和各种针对不同残疾人的信息指示牌、触摸模型等基本的无障碍服务。三是对各类无障碍设施加以维护与管理，设立相应的监管和惩罚机制。四是社区无障碍环境接轨城市无障碍系统，真正实现残疾人出行无障碍，信息无障碍，交流无障碍。为残疾人融入社会创造和谐环境。
5、加强政策保障。基本公共服务的供给法制化，从社区层面实现残疾人基本公共服务均等化。政府和社会要创造条件，让残疾人更多地融入普通人的社会生活，尤其是在受教育、就业和日常社会生活方面。以多种方式（公办民营、民办公助、政府补贴、残联兴建、购买场地、购买服务），引导社会力量，充分利用发展社会事业的优惠政策，兴办残疾人服务机构，并制定相应激励政策。充分利用社会资源，提高服务机构的综合效益。多方协调卫生、民政、工商、税务、财政、物价和劳动保障等部门，解决因政策不配套、待遇不统一而制约民办服务机构发展的问题；完善对民办服务机构的补助政策，保护民办服务机构的积极性。
6、发放残疾人津贴。是保障残疾人基本生存的制度设计，是残疾人社会保障的重要组成部分。[11]当前应优先推动残疾人收入补贴等基础性制度建设，保障残疾人基本生活和基本权益，并逐步提高残疾人的社会参与和社会融合，使残疾人得到全面发展: 第一，建立一个基本的残疾人收入补贴制度，应当是我国残疾人事业发展中最为关键、最为优先的制度建设，也是残疾人基本权益保障和维护尊严体面的根本举措。第二，在经济条件较好的地区，加快探索建立残疾人护理补贴制度。第三，大力发展专业化社会组织，为残疾人提供相关服务。
7、加强残疾人职业培训和创业培训。残疾人自身素质不适应现代科学技术发展需要，缺乏竞争意识和能力，是导致就业难的一个重要因素。残疾人成为就业竞争中的弱者是不争的事实，因此，加强素质培训是工作中的重中之重。[12]应该鼓励他们多参加各种就业前培训、在职培训，大力加强创业培训。全面推行残疾人按比例就业政策，加快农村残疾人劳动力向第二第三产业转移。
要以建立残疾人就业培训、康复、托养、教育、权益维护、文化体育、信息化、无障碍等服务体系为重点，坚持加强社会保障与加强家庭保障的结合，加强机构服务与加强社区服务的结合，加强普惠福利与加强劳动福利的结合，强化公益性原则与强化市场化运作的结合。要认真谋划，统筹制订各级各类残疾人服务体系建设和发展规划；完善激励政策，扶持各种所有制的残疾人服务机构的建设和发展；加强行业管理，指导各级服务机构在业务拓展、项目管理、制度建设、服务质量等方面逐步建立专业化、规范化的管理体系；加强职业化、专业化人才队伍建设，建立残疾人服务体系各层次专业人才的培养和进修基地，建立从业人员资格认证、岗前培训、职称评定等制度，促进残疾人服务体系健康发展，形成以面向各类残疾人为主的多层次、多样化服务格局。
8、培育家庭残疾人服务。残疾人经常需要别人帮助来施行日常生活功能，加之许多残疾人都是独居或大部分时间被单独留在家中，因此进行家庭功能训练是十分重要的。家庭残疾人服务增添了家庭保健的内容，有的国家在家庭保健中，残疾人服务占的比重为70％。家庭残疾人服务，首先应该训练残疾人和他们的家属。其次，训练内容应着重指导残疾人及家属进行自我保健，而不是直接提供治疗，其中包括减少残疾人的孤独感。此外，根据需要安排专业人员到病人家里进行检查与治疗，他们除了携带一些简易的理疗器械外，应尽量利用病人家里的条件帮助病人进行各种锻炼与训练，提高他们生活自理能力。经过一定时间后，让病人再到医院复诊。
家庭残疾保健是基层预防保健与康复服务中的一个重要组成部分，适用于任何年龄的人，对儿童和老人尤为重要。江苏泰州初步实践了智力、精神残疾人托养服务体系，将残疾人家庭成员解放出来，缓解了残疾人家庭的生活压力。
9、合理设置城市残疾人车泊位。随着下一步残疾人自驾车的逐步普及，需要城市划出一定比例的残疾人专用停车位，优先保证残疾人能够方便停车。参照美国。英国等发达国家作法，残疾人停车位或者竖有一个画着国际通用“蓝色轮椅”标志的残疾人停车标示牌，或者在车位的地面上画有“蓝色轮椅”，一般都位于停车场车辆进出最方便的位置。路边临时停车计时表，残疾人可以免费停车。这些残疾人“基础设施”，有法可依，体系完善。保障残疾人在交通、教育、工作等方面不受歧视[13]。
10、增强旅游景点、图书馆为残疾人服务的意识。残疾人外出旅行，也是一大趋势，但目前的大多数景点因为依地势而建，较少考虑无障碍建设；作为社区中的大学图书馆在为残疾读者服务方面也明显落后。目前提倡大学图书馆社会化，虽然大学图书馆的残疾读者在读者总体中的确占少数,但不考虑这部分少数人的利益,我们就无法真正实现对所有读者的平等服务。
深圳图书馆新馆的残疾人的专用通道,盲人阅览室等向社会昭示着公共图书馆服务人性化水平的不断提高。只有将残疾读者服务作为图书馆服务政策的一项基本内容,才能真正实现对每位读者的平等服务,不至于使为残疾读者服务因人而异,因时而异,才能不断的改进,将服务开展得更加深入。个性化,人性化是图书馆服务发展的方向, ,为残疾读者提供特殊的服务本身也是人文关怀的体现,是图书馆人性化服务走向深入的表现[14]。
经过几年的努力，农村书屋工程建设已建成具有地方特色的覆盖全国近40%的行政村书屋达24万家，呈现出良好的发展态势。农村书屋很大程度上方便了农村残疾人在家门口的阅读，但盲文阅读物的设置和无障碍坡道的设计也迫在眉睫。
作为一个相当复杂而艰巨的系统工程，基本公共服务均等化是一个不断逼近目标的渐进过程，不可能一蹴而就。在承认基本公共服务均等化阶段性的前提下，随着经济社会的不断发展，我们相信，残疾人群体的利益诉求会进一步得到重视解决，基本公共服务的标准会逐步提高，范围也会逐步扩大。促进残疾人广泛参与社会，共享改革发展成果，推进残疾人事业又好又快发展。
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